Opinions des publicistes: De Clercq § 1387. De Clercq et de Vallat n'admettent pas qu'il puisse y avoir de doute sur le caractère public et politique des consuls; ils et de Vallat. pensent que si Vattel, Martens et Klüber ont adopté sur ce point une opinion conforme à celle de Wicquefort, c'est parce qu'ils n'ont pas tenu compte des modifications amenées par le temps dans l'institution consulaire. Mensch soutient que les consuls sont des agents à la fois politiques et commerciaux, et qu'ils sont directement ou indirectement considérés comme tels par tous les gouvernements. Moser et Steck. Geffcken. Fiore. Schuyler. Wheaton. Moser et Steck regardent les consuls comme étant revêtus d'un caractère public, mais en même temps comme formant une classe et occupant un rang distincts de ceux des ministres publics proprement dits. Geffcken dénie aux consuls le caractère d'agents diplomatiques, tout en concédant que leur tâche n'est pas limitée à la défense des intérêts commerciaux. Il en est de même de Fiore qui, du reste, ne conteste pas non plus le caractère de fonctionnaire public des consuls, caractère qui est établi par leur nomination. Les publicistes anglais et nord-américains, s'appuyant sur les règles générales de la législation de leur pays, dénient absolument tout caractère représentatif à l'institution consulaire. Schuyler établit la distinction suivante entre les agents diplomatiques et les consuls: Les premiers sont les représentants d'un État auprès d'un autre; les consuls, au contraire, ne représentent que les individus de la nation qui les envoie; ils n'ont pouvoir que pour protéger les intérêts individuels et procurer, si possible, à leurs compatriotes à l'étranger les droits dont ils jouissent chez eux. Ils ne représentent que des intérêts commerciaux (1). Wheaton est d'avis que, quelle que soit la protection accordée aux consuls dans l'exercice de leurs fonctions, ils ne peuvent jamais, d'après les principes généraux du droit des gens, jouir d'immunités accordées aux agents diplomatiques, et que, par conséquent, les États sont libres d'admettre ou de refuser l'établissement de consulats étrangers, comme aussi de révoquer l'exequatur qu'ils leur ont accordé; et il en déduit que les consuls sont soumis tant en matière civile qu'en matière criminelle aux lois du pays où ils résident. Toutes les républiques de l'Amérique du Sud se sont ralliées à la doctrine de Wheaton, qui a prévalu dans quelques-uns des différends survenus entre ces républiques et les nations de l'Europe. (1) Schuyler, American diplomacy, p. 42. Suivant nous, pour résoudre sainement cette question, il faut s'en tenir à la lettre et à l'esprit des traités, et, à défaut de stipulations conventionnelles nettement définies, renoncer à chercher dans les principes généraux des privilèges que le droit des gens n'a pas consacrés. Ce qui nous confirme d'ailleurs dans cette manière de voir, c'est que plusieurs puissances, notamment l'Angleterre et la France, sont allées au-devant de toute difficulté à cet égard en revêtant leurs consuls dans certaines contrées d'un véritable caractère diplomatique, c'est-à-dire en les accréditant en même temps, par lettres spéciales, en qualité d'agents politiques, comme dans le Levant, ou de chargés d'affaires, comme dans quelques pays de la chrétienté*. § 1388. Un des premiers devoirs des consuls est de respecter le gouvernement sur le territoire duquel ils se trouvent, de cultiver les meilleures relations avec les autorités de leur résidence, et de se concilier l'estime des habitants. Pour prévenir les occasions de conflit ou de mésintelligence, ils doivent donc éviter de s'immiscer dans les affaires que leurs nationaux peuvent avoir pour leurs intérêts privés avec d'autres particuliers, ou même avec le gouvernement du pays, limiter enfin leur action aux démarches et aux recommandations officieuses qui leur sont demandées; par contre, la nature et l'objet même de leur mission leur imposent l'obligation de changer d'attitude et d'intervenir directement auprès des autorités locales, toutes les fois qu'on enfreint, au détriment de leurs nationaux, la justice naturelle, les traités ou les formes établies par les lois de la contrée. C'est ce qui arrive, par exemple, dans les cas de déni de justice, de prévarication de la part d'un juge, desquels on n'aurait pas à espérer le redressement par les voies ordinaires de justice, d'un acte arbitraire, de la perception de taxes illégales, etc. 'Wheaton, Elém., pte. 3, ch. 1, § 22; Mensch, Manuel, pte. 1, ch. Iv; Heffter, § 248; Wicquefort, L'ambassadeur, liv. I, § 5; Martens, Précis, § 148; Martens, Guide, § 69; Vattel, Le droit, liv. II, ch. 1, § 34; Bynkershoek, De foro, cap. xIx; Réal, t. V, ch. 1, sect. 6, § 11; Kent, Com., vol. I, § 44; Phillimore, Com., vol. II, § 246; Westlake, § 139; Twiss, Peace, § 206; Fœlix, t. I, §§ 215 et seq.; Flassan, Hist., t. I, ch. Ix; Garden, Traité, t. I, pp. 323, 324; Klüber, Droit, §§ 173, 174; Pradier Fodéré, Principes généraux, pp. 543, 544; De Clercq et de Vallat, Guide, liv. I, ch. 1, § 4; Bello, pte. 1, cap. vII, § 4; Riquelme, lib. II, cap. ad ; Horne, sect. 1, § 13; Halleck, ch. x, §5; Wildman, vol. I, p. 130; Cussy, Règlements, sect. 6; Moreuil, Manuel, pp. 346 et seq.: Borel, Fonctions des consuls, ch. III; Vergé, Précis de Martens, t. I, pp. 289-391; Lawrence, Elem., by Wheaton, note 143; Pradier-Fodéré, Vattel, t. I, pp. 627-629; Ch. Calvo, Una página de derecho internacional; Albertini, pp. 202 et seq. Relation des consuls avec les autorités leur résiden du pays de ce. Le rang des consuls d'après le grade et l'an Le but principal de l'institution des consulats étant d'assurer au commerce et à la navigation de chaque nation la sécurité dont ils ont besoin, et la jouissance des avantages qui en peuvent favoriser l'essor, les consuls doivent également intervenir soit pour écarter les obstacles qui s'opposent au développement des échanges ou entravent les rapports des négociants avec les agents des douanes," soit pour solliciter à titre gracieux toutes les facilités qui, placées en dehors des traités, peuvent être accordées sans porter atteinte ni aux lois ni aux intérêts du pays. A cet effet, ils adressent leurs réclamations, de vive voix ou par écrit, aux autorités locales; et si elles ne sont pas accueillies, ils en réfèrent à leur gouvernement par l'entremise de leurs supérieurs hiérarchiques. En général, les consuls n'entretiennent de correspondance régulière et suivie qu'avec les autorités administratives et judiciaires de leur arrondissement. Cependant, lorsque ces autorités refusent de faire droit à leurs justes réclamations et que l'absence d'une légation permanente de leur pays rend impossible le recours à la voie diplomatique, les consuls sont pleinement autorisés à s'adresser directement au gouvernement central de la contrée dans laquelle ils résident (1). Les convenances internationales veulent que les consuls à certaines époques de l'année rendent aux autorités supérieures des visites officielles et accomplissent auprès d'elles certains devoirs de courtoisie; ces agents ne sauraient non plus sc refuser aux actes extérieurs que commandent le respect de la religion du pays, la déférence pour l'opinion publique et les usages nationaux, en tant que ces actes ne dérogent pas au caractère de fonctionnaire public étranger dont ils sont revêtus". Les consuls sont en général chargés de rédiger chaque année, à l'adresse de leur gouvernement un rapport sur la situation du commerce et de l'industrie de leurs arrondissements. Ces rapports sont rendus publics. § 1389. Les agents de la carrière consulaire sont à l'étranger se détermine placés en dehors de ce que l'on nomme le cérémonial diplomatique, et ne peuvent dès lors prétendre à aucune autre préséance que celle qui appartient à l'État dont ils font partic. Cette question a du reste perdu toute importance depuis que toutes les nations sont con tériorité. (1) Voir Objet de l'institution consulaire. De Clercq et de Vallat, Guide, t. I, pp. 133 et seq.; Mensch, Manuel, pp. 21 et seq.; Martens, Guide, § 74; Pinheiro Ferreira, Cours, t. II, p. 169; Dalloz, Répertoire, v. Consuls, § 3, no 48; Albertini, pp. 216 et seq. sidérées comme souveraines, indépendantes et absolument égales entre elles. - Le droit international n'ayant pas à tenir compte des règles adoptées dans chaque pays pour le classement hiérarchique des fonctionnaires publics, le rang des consuls entre eux se détermine dans la pratique d'après le grade dont ils sont revêtus, et à égalité de grade, d'après l'antériorité de date de leur exequatur. Dans plusieurs contrées, pour la place à assigner aux agents étrangers dans les fètes et les cérémonies officielles, il est d'usage de distinguer les consuls suivant qu'ils sont consuls envoyés ou consuls simples commerçants. Dans certaines contrées musulmanes, où le corps consulaire a une organisation particulière et exerce notamment une juridiction de police sanitaire, la présidence est occupée à tour de rôle et se délégue par périodes hebdomadaires ou mensuelles; alors, s'il y a lieu de faire une démarche quelconque ou d'assister à des cérémonies publiques en corps, c'est le président en exercice qui a la préséance et porte la parole; ses collègues prennent rang après lui selon l'ordre alphabétique de leur nation*. § 1390. En règle générale, les consuls ne jouissent pas de l'immunité personnelle; ils sont soumis à la juridiction civile et criminelle de l'État où ils résident, et leurs biens peuvent être saisis et vendus par leurs créanciers en vertu de scntences judiciaires. Les consuls ont, pendant un certain laps de temps, été exemptés de la juridiction criminelle; mais ce privilège personnel a cessé d'exister, et ceux qui, actuellement violent les lois territoriales. tombent sous l'application des lois pénales; ils peuvent, comme tout autre particulier, être renvoyés dans le pays qui les a nommés. § 1391. Nous en avons un exemple dans l'expulsion du consul pontifical de Naples, en 1863. M. Pierre Mandato exerçait les fonctions de consul général du Saint-Siège à Naples, lorsque le roi François II occupait encore le trône des Deux-Siciles. Après l'incorporation de ce royaume à celui d'Italie, il les avait continuées, comme l'avaient fait du reste la plupart des autres consuls étrangers, que les autorités italiennes *Phillimore, Com., vol. II, § 246; Heffter, § 248; Martens, Précis, § 148; De Clercq et de Vallat. Guide, liv. III. ch. 11, sect. 2, § 1; Mensch, Manuel, pte. 1, ch. xvi; Halleck, ch. x, § 7; Fynn, British consuls, p. 13; Horne, sect. 1, §§ 13, 14; Moser, Versuch, t. VIII, pp. 831, 843; Moreuil, Manuel, p. 196; Podio, Juridiction, t. I, p. 183. Les consuls sont soumis à la juridiction minelle. civile et cri 1863. Expulsion du consul pontifical à Naples. n'avaient pas assujettis à l'obligation de demander un nouvel exequatur. Le 7 septembre 1863 plusieurs agents de police se transportèrent à son domicile, où ils procédèrent à une perquisition parmi ses papiers, tout en respectant, s'il faut en croire le rapport de ceux qui en furent chargés, les archives consulaires. M. Mandato fut conduit dans les prisons de la ville, où il passa trois jours ; ensuite ordre lui fut intimé d'avoir à partir sous quelques heures, et il fut escorté jusqu'à la frontière pontificale. Cette expulsion était motivée sur ce que M. Mandato était désigné par les rapports de la police comme participant aux menées qui entretenaient le brigandage dans le midi du royaume, et sur ce qu'il avait délivré clandestinement des passeports à des individus qui se rendaient à Rome, à l'insu du gouvernement italien, pour des opérations relatives à la réaction bourbonnienne. Nul ne saurait nier que le gouvernement italien ne fût dans son droit en éloignant de son territoire une personne et surtout un agent étranger dont la résidence, en se prolongeant, offrait à ses yeux des dangers pour la tranquillité du pays, d'autant plus que par une clause d'un traité de commerce et de navigation conclu le 3 juillet 1847 (1) entre les États de l'Église et le royaume de Sardaigne (auquel se substituait le royaume d'Italie) il avait été stipulé que les consuls de chacune des deux puissances ne jouiraient sur le territoire de l'autre d'aucune des immunités que le droit des gens accorde aux agents diplomatiques; le traité ajoutait que, si un sujet du roi de Sardaigne était nommé consul pontifical dans une ville du royaume, ou un sujet du Pape consul royal dans les États de l'Eglise, il resterait soumis à tous les règlements et à toutes les lois de son pays, sauf l'exercice des fonctions consulaires et les immunités des archives. Or tel était le cas de M. de Mandato, qui était sujet napolitain quand il avait été nommé consul pontifical à Naples, et qui était devenu sujet italien par suite de l'incorporation de son pays natal dans le nouveau royaume. On objecta alors que le gouvernement italien aurait dù se borner à lui retirer son exequatur, puis instruire son procès et laisser la justice suivre son cours. Mais il paraît établi que la mesure prise par les autorités napolitaines, c'est-à-dire l'expulsion, au lieu d'être un abus de pouvoir, un déni de justice, a été au fond un acte d'indulgence de la part du gouvernement italien, qui n'a (1) Savoie, t. VII, p. 237; Martens-Murhard, t. X, p. 624. |